Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

opinia skierowana do Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na temat projektu ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw.

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił opinię na temat projektowanych rozwiązań w zakresie projektu ww. ustawy. Jednocześnie zwrócił się do Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o jej uwzględnienie w trakcie dalszych prac legislacyjnych.

Rzecznik zwrócił uwagę na potrzebę uchwalenia ustawy i zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw. RPO nawiązał do opublikowanego w dniu 17 kwietnia 2024 r. Aktu o Wolności Mediów (dalej jako: EMFA lub Akt), którego celem jest wprowadzenie minimalnych standardów funkcjonowania wszelkiego rodzaju mediów w Unii Europejskiej. Zdaniem Rzecznika zawarte w Akcie wymogi opierają się na założeniu, że możliwość korzystania z pluralistycznych treści medialnych tworzonych z poszanowaniem wolności redakcyjnej ma kluczowe znaczenie dla wykonywania prawa do otrzymywania i przekazywania informacji stanowiącego istotny element wolności wypowiedzi, jak również umożliwienia obywatelom dokonywania świadomych wyborów, w tym wyborów politycznych.

Mając na względzie, że treść wielu zawartych w nim przepisów ma bardzo ogólny charakter, projektodawca zidentyfikował siedem obszarów, wymagających prac legislacyjnych, na które składa się: 1) określenie zasad funkcjonowania i gwarancji niezależności Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji; 2) modyfikacja zasad niezależnego funkcjonowania spółek publicznej radiofonii i telewizji; 3) określenie zasad wydatkowania środków publicznych na reklamę państwową w mediach; 4) określenie zasad kontroli koncentracji na rynku medialnym pod względem wpływu na pluralizm mediów i niezależność redakcyjną; 5) modyfikacja obowiązków informacyjnych mediów w zakresie struktury właścicielskiej oraz przychodów osiąganych ze środków publicznych; 6) modyfikacja przepisów w zakresie pomiaru odbiorców; 7) ograniczenia obciążeń regulacyjnych nakładanych na dostawców usług medialnych.

Rzecznik podkreślił, że zapewnienie wszystkim obywatelom możliwości pełnego korzystania z prawa do pozyskiwania i rozpowszechnienia rzetelnych informacji jest dla niego przedmiotem licznych działań. W opinii RPO należy poruszyć kwestie istotne z perspektywy prawidłowego wdrożenia EMFA, które nie zostały ujęte w projekcie. Po pierwsze – wdrożenie do polskiego porządku prawnego Aktu o Wolności Mediów powinno wiązać się ze skutecznym zagwarantowaniem ochrony źródeł dziennikarskich i poufności komunikacji. Po drugie – zgodnie z art. 7 ust. 3 EFMA należy zapewnić krajowym władzom lub organom regulacyjnym odpowiednie zasoby finansowe, kadrowe i techniczne do wykonywania zadań powierzonych im w tym rozporządzeniu. Po trzecie –do wypełnienia celów EMFA w zakresie zapewnienia uczciwej konkurencji na rynku mediów i niezależności redakcyjnej na poziomie lokalnym staje się konieczne ograniczenie możliwości wydawania prasy przez jednostki samorządu terytorialnego, ich jednostki pomocnicze lub organizacyjne, spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego oraz związki i stowarzyszania jednostek samorządu terytorialnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich poruszył też kwestie budzące zasadnicze wątpliwości, do których zaliczył skuteczność wprowadzenia dodatkowych gwarancji niezależności KRRiT od podmiotów zewnętrznych oraz proponowany system finansowania mediów publicznych. Po pierwsze – zwrócił uwagę, że zapewnienie pluralistycznego, kompetentnego i niezależnego od podmiotów zewnętrznych składu KRRiT ma kluczowe znaczenie dla realizacji celów EMFA oraz jest warunkiem niezbędnym do prawidłowej realizacji innych mechanizmów przewidzianych przez projektodawcę, w tym zapewniających niezależność władz mediów publicznych, pluralizm na rynku medialnym czy prawidłowość wydatkowania środków publicznych na reklamę państwową. Po drugie – zgodnie z art. 5 ust. 3 EMFA należy zapewnić, aby procedury finansowania dostawców publicznych usług medialnych opierały się na ustanowionych z wyprzedzeniem przejrzystych i obiektywnych kryteriach gwarantujących dysponowanie przez media publiczne stabilnymi i przewidywalnymi zasobami finansowymi odpowiednimi dla realizacji misji publicznej i możliwości ich rozwoju w ramach tej misji.

Rzecznik wskazał też na kwestie wymagające ponownej analizy i uzasadnienia. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że w art. 12 projektu ustawy przewidziano skrócenie kadencji Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dniem wejścia w życie ustawy, przy czym Rada ma działać w dotychczasowym składzie do czasu powołania nowego składu zgodnie z wprowadzanymi przepisami. Następnie wspomniał o zasadności rozszerzenia indywidulnych wymogów dotyczących kompetencji i niezależności kandydatów na członków KRRiT zawartego w projektowanym art. 7 ustawy należy oceniać z uwzględnieniem tego, że stanowią one ograniczenie w korzystaniu z prawa równego dostępu obywateli do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP) i wolności zrzeszania się (art. 58 ust. 1 Konstytucji), które nie zostały przewidziane wprost w Konstytucji. W tym aspekcie punktem wyjścia powinien być art. 214 ust. 2 Konstytucji, w którym wskazano, że członek Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością pełnionej funkcji. Zakaz członkostwa w partii politycznej dotyczy okresu ostatnich 5 lat, a zakaz pełnienia funkcji w partii politycznej i kandydowania w wyborach powszechnych z listy partii politycznej lub innego komitetu wyborczego odnosi się do okresu ostatnich 10 lat. Razem z zakazem przynależności do związku zawodowego lub związku pracodawców, mieszczą się w zakresie konstytucyjnego upoważnienia do zagwarantowania przez ustawodawcę niezależności Rady.

Rzecznik poruszył też kwestie wymagające wzmocnienia przewidzianych w projekcie gwarancji. Po pierwsze – wprowadzane zmiany prawne powinny realizować wskazane w art. 5 ust. 1 i 2 EMFA podstawowe warunki funkcjonowania mediów publicznych i procedury powoływania oraz odwoływania kierownictwa tych mediów. W omawianym kontekście szczególne znaczenie ma wprowadzenie projektowaną ustawą określonych zasad powoływania organów mediów publicznych. Do rozważenia pozostaje także konieczność wprowadzenia korekty proporcji powoływania członków rad nadzorczych określonych w projektowanym art. 26d ust. 1 u.r.t. Spore wątpliwości budzi również mechanizm zatwierdzania przez KRRiT kodeksów etyki zawierających „zasady rzetelności, uczciwości i bezstronności dziennikarskiej”, przygotowanych przez rady programowe mediów publicznych. Po drugie – należy zwrócić uwagę na kwestie szczegółowe związane m.in. z uwzględnieniem w projekcie obowiązku wzięcia pod uwagę ryzyka funkcjonalnego powiązania podmiotów uczestniczących w koncentracji – ze spółkami Skarbu Państwa i – pośrednio – władzą wykonawczą. Po trzecie – w projekcie w odniesieniu do art. 6 ust. 1 EMFA, proponuje się rozwinięcie obowiązków informacyjnych z ustawy o radiofonii i telewizji dotyczących nadawców, podmiotów dostarczających audiowizualną usługę medialną na żądanie i dostawców platformy udostępniania wideo, a także obowiązków informacyjnych z Prawa prasowego dotyczących wydawców. Zdaniem RPO zakres podmiotowy i przedmiotowy obowiązku zapewnienia odbiorcom dostępu do informacji o publicznym „statusie” dostawcy usług medialnych (art. 14a ust. 1dc u.r.t.) powinien być istotnie zmodyfikowany. Obowiązek zapewnienia odbiorcom dostępu do informacji o strukturze właścicielskiej przez spółki z udziałem mienia publicznego lub o publicznym „statusie” powinien dotyczyć także odpowiednio podmiotów z udziałem mienia samorządu terytorialnego oraz innych jednostek samorządowych.

Działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o RPO, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na 12 najważniejszych rekomendacji, które należy uwzględnić w projekcie ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw.