Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich



Wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów w sprawie problemów związanych z realizacją książeczek mieszkaniowych z dnia 2018-01-15.

Adresat:
Prezes Rady Ministrów
Sygnatura:
IV.7216.19.2016
Data sprawy:
2018-01-15
Rodzaj sprawy:
wystąpienie o charakterze generalnym (WG)
Nazwa zepołu:
Zespół Prawa Cywilnego
Wynik sprawy:
Opis sprawy:

Wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów w sprawie problemów związanych z realizacją książeczek mieszkaniowych.

Do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wciąż wpływają skargi od osób, które posiadają książeczki mieszkaniowe, lecz nie są w stanie ich zrealizować i skorzystać z premii gwarancyjnej oraz od osób, które przy realizacji książeczki mieszkaniowej otrzymują bardzo niską, wręcz symboliczną premię gwarancyjną.

Informacje zawarte w skargach obywateli, analiza obowiązujących w przedmiotowym zakresie uregulowań prawnych oraz dotychczasowa korespondencja powadzona przez kolejnych Rzeczników z ministrami odpowiedzialnymi za politykę mieszkaniową państwa wskazuje na istnienie kilku kwestii, które wymagają uwagi i podjęcia przez organy państwa odpowiednich działań umożliwiających definitywne i ostateczne rozwiązanie problemu.

Mieszkaniowe książeczki oszczędnościowe wprowadzone zostały we wczesnych latach 50. ubiegłego wieku. Od dnia 17 kwietnia 1958 r. obowiązywał – rozciągnięty na książeczki założone przed tą datą – system gwarantujący „realną wartość wkładów”, realizowany przez udzielanie tzw. premii gwarancyjnej.

Kolejno wydawanymi aktami prawnymi określone zostały zasady gromadzenia wkładów na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych, ich oprocentowanie oraz warunki nabywania prawa do premii gwarancyjnej i zasady ustalania jej wysokości. Wraz z regulaminami powtarzającymi wyrażone w tych aktach zasady dla posiadaczy mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych, wydawanymi przez Powszechną Kasę Oszczędności, stanowiły one podstawę zakładania przez obywateli mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych Powszechnej Kasy Oszczędności (PKO) i gromadzenia na nich wkładów.

Ocena prawna tego stanu rzeczy wskazuje, że pomiędzy posiadaczami książeczek a bankiem (PKO) doszło do zawarcia szczególnej postaci umowy rachunku bankowego, tj. umowy rachunku oszczędnościowego, na którym gromadzone są wkłady z przeznaczeniem na nabycie mieszkania, oprocentowane i premiowane premią pieniężną, zwaną premią gwarancyjną, mającą zapewnić realną wartość wkładów. Mieszkaniowa książeczka oszczędnościowa jest dokumentem stwierdzającym zawarcie umowy mieszkaniowego rachunku oszczędnościowego.

Z dniem 1 października 1990 r. wprowadzono do systemu prawnego ogólny przepis art.13 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (dalej „ustawa zmieniająca”), który wykluczył możliwość dochodzenia sądowej waloryzacji wkładów, także tych, zgromadzonych na książeczkach mieszkaniowych. Co więcej, wysokość wkładów na książeczkach mieszkaniowych – w wyniku ogromnej inflacji – uniemożliwiła ich posiadaczom kupno mieszkania na zasadach rynkowych.

W obecnym stanie prawnym jedynym szczególnym uprawnieniem przysługującym właścicielom książeczek mieszkaniowych jest prawo do otrzymania premii gwarancyjnej. Aby ją jednak otrzymać, trzeba spełnić warunki ściśle określone w ustawie o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych, realizując jeden z 12 różnych (wymienionych we wskazanej ustawie) celów mieszkaniowych. Premię gwarancyjną można uzyskać zarówno w związku z poniesieniem jednorazowo znaczących wydatków (uzyskanie prawa własności mieszkania), poprzez wniesienie wkładu własnego w przypadku zaciągania kredytu hipotecznego czy dokonanie wpłaty partycypacji do towarzystwa budownictwa społecznego, po – w przypadku osób mających już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe – dokonanie remontu polegającego na wymianie okien, instalacji gazowej lub elektrycznej.

Wprowadzane na przestrzeni lat (także po interwencjach Rzecznika) zmiany legislacyjne stwarzają obecnie znacznie większe możliwości likwidowania książeczek z prawem do premii, niż to miało miejsce w pierwszym okresie realizacji programu refundowania ze środków budżetu państwa wypłacanych premii gwarancyjnych. Niemniej jednak nie udało się dotychczas rozwiązać problemu założonych w przeszłości książeczek mieszkaniowych mających zaspokoić potrzeby mieszkaniowe obywateli. Nadal pozostaje duża – ponad milionowa – liczba niezrealizowanych książeczek mieszkaniowych, a liczba rocznie likwidowanych książeczek mieszkaniowych z prawem do premii gwarancyjnej systematycznie spada.

Rzecznik wskazał, że istnieją pewne grupy osób, które przy obecnie obowiązującym zamkniętym katalogu zdarzeń i ustawowo ustalonych czynności uprawniających do uzyskania premii gwarancyjnej nigdy nie będą w stanie jej uzyskać, bowiem nigdy nie będą w stanie spełnić tych warunków, pomimo tego, że pozyskane środki finansowe chcieliby przeznaczyć na cele mieszkaniowe.

Pierwszą taką grupą są osoby dysponujące prawem własności do domu jednorodzinnego bądź też spółdzielczym prawem do domu jednorodzinnego, którym przysługuje premia gwarancyjna w związku z remontem. Jest to grupa osób, której potrzeby mieszkaniowe są już w jakiejś formie zaspokojone, a gromadzone przez wiele lat na książeczce mieszkaniowej środki chcieliby przeznaczyć na realne potrzeby remontowe związane z aktualnym miejscem zamieszkiwania. Tymczasem katalog prac remontowych został przez ustawodawcę z góry narzucony i ograniczony wyłącznie do trzech zdarzeń: wymiany okien w budynku, wymiany instalacji gazowej lub instalacji elektrycznej. W ocenie Rzecznika zasadne jest rozważenie rozszerzenia możliwości wykorzystania premii gwarancyjnej na inne prace remontowe lub modernizujące m.in. na wymianę pieców grzewczych w domach jednorodzinnych – co przyczyniłoby się z pewnością także do poprawy stanu środowiska i mogłoby stanowić jeden z elementów zapowiadanej walki ze smogiem.

Kolejną grupą są najemcy lokali, w tym lokali komunalnych, którzy w najmowanym lokalu zamieszkują często nawet kilkadziesiąt lat i nie mają szans na zakup innego mieszkania. Nie mogą nabyć też na własność wynajmowanego lokalu, bo gmina nie przeznacza go do sprzedaży. Oni także czują się pokrzywdzeni brakiem możliwości skorzystania z premii gwarancyjnej i wskazują, że uzyskane środki finansowe przeznaczyliby na poprawę warunków w zajmowanym lokalu np. poprzez dokonanie w nim ulepszeń (także niezbędnych z uwagi na ich stan zdrowia).

Poza możliwością uzyskania premii gwarancyjnej pozostają także osoby nieposiadające tytułu prawnego do lokalu, osoby nieposiadające żadnego lokalu, w tym osoby bezdomne. Osoby te niejednokrotnie nadal posiadają książeczki mieszkaniowe, które miały im zapewnić własne mieszkanie. Obecnie zaś będąc bez mieszkania, a niekiedy nawet w ogóle bez dachu nad głową, nie są w stanie zrealizować książeczki mieszkaniowej poprzez uzyskanie premii gwarancyjnej. Ta zaś mogłaby im pomóc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, choćby nawet tymczasowo.

W opinii Rzecznika przy uwzględnieniu dostępnych publicznie danych dotyczących m.in. liczby istniejących nadal książeczek mieszkaniowych, tempa ich likwidacji oraz faktu, że od 1 stycznia 2017 r. wszyscy ich posiadacze nabyli prawo do ich zrealizowania przyjąć należy, że aktualnie obowiązujący katalog zdarzeń uprawniających do otrzymania premii uległ wyczerpaniu i należy podjąć działania zmierzające do dokonania zmian prawnych w tym zakresie.

Rzecznik zwrócił się do Premiera z prośbą o spowodowanie podjęcia odpowiednich działań zmierzających do definitywnego załatwienia nierozwiązanego od kilkudziesięciu lat problemu posiadaczy książeczek mieszkaniowych. Poprosił także o wyjaśnienie powodów systematycznie malejącej wysokości naliczanej premii gwarancyjnej.

 
Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:


Data odpowiedzi:
2018-01-15
Opis odpowiedzi:
Minister Inwestycji i Rozwoju w piśmie z 20 lutego 2018 r. poinformował, że Narodowy Program Mieszkaniowy wskazał na zamiar uwzględnienia przez rząd potrzeb i problemów właścicieli książeczek mieszkaniowych w podstawowym pakiecie działań mieszkaniowych jakim jest „Mieszkanie+”. Książeczki mieszkaniowe podlegają dziedziczeniu lub cesji, więc można przyjąć, że istotna część dzisiejszych właścicieli książeczek to nie osoby oszczędzające 30–40 lat w starym systemie PRL, tylko kolejne pokolenia, w tym ludzie stosunkowo młodzi, będący w szczególnym stopniu adresatami nowych instrumentów wsparcia. Co do spadającej średniej wypłacanej kwoty premii gwarancyjnej, Minister wyjaśnił, że przeciętne wyższe kwoty w przeszłości wynikały z faktu likwidowania książeczek zakładanych w względnie odległych okresach. W ich przypadku kwota premii była znacząco wysoka. Nie dotyczy to natomiast rachunków o stosunkowo krótkim okresie oszczędzania, zakładanych w ostatnich latach przed bankructwem systemu PRL, których w strukturze likwidowanych książeczek jest w ostatnich latach coraz więcej, co stanowi główną przyczynę spadku kwot wypłacanych jednostkowo premii. Minister zapewnił, że problematyka książeczek mieszkaniowych nadal jest przedmiotem uwagi resortu i aktualnie rozważane są różne koncepcje zmierzające do rozwiązania tej kwestii.