Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów dotyczące rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Pomimo zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 230 Konstytucji RP, w zakresie zwalczania choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV- 2, a więc szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, nie zdecydowano się jak dotąd na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Została natomiast uchwalona ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, którą dokonano szeregu zmian w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie ze znowelizowanymi przepisami Rada Ministrów posiada uprawnienie do uregulowania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się. W świetle tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego przemieszczanie się w stanie epidemii jest więc możliwe, a ograniczeniu w rozporządzeniu podlega wyłącznie sposób tego przemieszczania się. Pomimo to, Rada Ministrów w § 5 rozporządzenia wskazała, że poza wyjątkami zawartymi w pkt 1-4 tej jednostki redakcyjnej rozporządzenia, w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze. Wskazany § 5 rozporządzenia został, w związku z powyższym, wydany z naruszeniem art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. W konsekwencji narusza on także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z kolei § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wprowadza czasowe ograniczenia w sprawowaniu kultu religijnego w miejscach publicznych, w tym w budynkach i innych obiektach kultu religijnego. Przepis ten wkracza w konstytucyjną sferę wolności religii, warto jednak podkreślić, że wolność religii została wymieniona w art. 233 Konstytucji RP jako jedna z wolności, które nie mogą podlegać ograniczeniom w stanach nadzwyczajnych. Oznacza to, że ustrojodawca nadał tej wolności szczególną rangę jako jednemu z podstawowych praw człowieka. Wolność uzewnętrzniania religii może podlegać ograniczeniu ze względu na konieczność ochrony zdrowia. Treść art. 53 ust. 5 Konstytucji RP nie pozostawia jednak wątpliwości, że takie ograniczenie, aby mogło zostać uznane za legalne musi zostać przewidziane jedynie w ustawie. W konsekwencji żaden organ władzy wykonawczej, w tym Rada Ministrów, nie posiada w świetle przepisów Konstytucji RP zdolności regulacyjnej w zakresie określania granic wolności uzewnętrzniania religii.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich opisany stan rzeczy może powodować, że po pierwsze, nie będzie możliwe pociągnięcie do odpowiedzialności za wykroczenie osób, które nie przestrzegają tak ustanowionych zakazów i nakazów, chociaż taką odpowiedzialność niewątpliwie powinny ponieść. Po drugie, nie można wykluczyć, że osoby, które poniosą szkodę w wyniku zastosowania wymienionych powyżej przepisów rozporządzeń, zechcą skorzystać z konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

 

Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Zdrowia w piśmie z 11 maja 2020 r. wyjaśnił, że wskazane w wystąpieniu Rzecznika wykroczenie poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46a w zakresie zakazu przemieszczania się wydaje się być skutkiem niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Rzecznik w swoim piśmie odnosi się bowiem do przepisów dotyczących art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 46b pkt 12 ww. ustawy dotyczących określenia sposobu przemieszczania się, natomiast zakaz ten jest oparty na podstawie art. 46b pkt 10. Zakaz przemieszczania należy bowiem odczytywać jako nakaz przebywania w określonym miejscu czy obszarze, z którym wiąże się bezpośrednio życie codzienne danej osoby. Wydaje się, że ocenie w tym zakresie nie powinna polegać prawidłowość zredagowania przepisu w ramach wykonania upoważnienia ustawowego, ale ocena czy treść normy prawnej wynikającej z tak zredagowanego przepisu mieści się w tym upoważnieniu. Odnosząc się do kwestii sposobu przemieszczania się osób poniżej 18. roku życia przez wskazanie, że osoba taka może się przemieszczać wyłącznie w towarzystwie osoby dorosłej Podsekretarz Stanu zaznaczył, że takie działanie związane było z zapobieganiem gromadzenia się osób poniżej 18. roku życia. Praktyka stosowania przepisu dotyczącego sposobu przemieszczania się z zachowaniem określonej odległości pomiędzy osobami wykazała, że był on właściwie zrozumiany i realizowany przez adresatów. Trudno zatem podzielić pogląd o zastosowaniu normy, której realizacja byłaby wysoce utrudniona. Jeśli chodzi o wolność wyznawania religii, przedstawiciel resortu podkreślił, że w przypadku zwalczania epidemii nie została naruszona istota tej wolności, a jedynie zastosowano ograniczenia w zakresie zbiorowego uczestniczenia w obrzędach religijnych w określonych budynkach. Istotnym jest, że ograniczenie to nie dotyczyło wyłącznie wyznawania każdej religii, a wszystkich zgromadzeń. Odnosząc się zaś do kwestii odpowiedzialności za wykroczenie oraz odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa wskazano, że o każdym konkretnym przypadku ewentualnej odpowiedzialności będzie decydował sąd powszechny zgodnie z obowiązującym prawem.