Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad udzielania policjantom zgody na dodatkowe zajęcie zarobkowe poza służbą.

Od wielu lat do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi policjantów, którym odmówiono zgody na dodatkowe zajęcie zarobkowe poza służbą, względnie cofnięto lub nie przedłużono takiej zgody bez podania przyczyny. Skarżący wskazują, że są nierówno traktowani przez swoich przełożonych, a o tym, kto otrzyma (utraci) zgodę na dodatkowe zajęcie zarobkowe decydują argumenty pozamerytoryczne, takie jak np. właściwe relacje towarzyskie z przełożonymi, czy przebywanie na zwolnieniach lekarskich (np. w związku z wypadkiem na służbie).

Analiza skarg wpływających do Rzecznika, dotyczących odmowy zgody na dodatkowe zajęcie zarobkowe, skutków podejmowania zajęcia zarobkowego bez zgody przełożonego, a także m.in. zalecenia GRECO (organu Rady Europy ds. przeciwdziałania korupcji), skłaniają do wniosku, że w Policji nie zostały wypracowane jednolite i czytelne dla funkcjonariuszy zasady postępowania w sprawach wydawania i cofania zgody na dodatkowe zajęcie zarobkowe, a także skuteczne mechanizmy kontroli nad wydanymi zgodami. Okres, na jaki zgoda jest wydawana jest kształtowany przez przełożonych bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Ponadto, istniejące szczątkowe regulacje ustawowe nie są ze sobą spójne, co może powodować, że kontrola nad wykonywaniem zajęć zarobkowych np. osób przebywających na zwolnieniu lekarskim jest niezupełna.

Rzecznik zauważył, że zgodnie z § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Niniejsza reguła prowadzi do wniosku, że pojęcia "zajęcie zarobkowe" (art. 62 ust. 1 ustawy o Policji) oraz "praca zarobkowa" (art. 121e ust. 7 i 10 ustawy o Policji ) nie są tożsame. Określenie "zajęcie zarobkowe" ma znacznie szerszy zakres znaczeniowy od zwrotu "praca zarobkowa", który wskazuje raczej na konkretne formy zatrudnienia6 . W rezultacie utrata prawa do uposażenia w wyniku kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego (art. 121 e ust. 13 ustawy o Policji) może dotyczyć węższej grupy osób, niż obowiązek uzyskania zgody na dodatkowe zajęcie zarobkowe (art. 62 ust. 1 ustawy o Policji). W praktyce, z powyższego rozróżnienia, wynika konieczność uzyskania zgody właściwego przełożonego na pełnienie funkcji biegłego sądowego. Jednak gdyby w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego taki policjant sporządzał opinie eksperckie, to kontrola jego prawidłowości może okazać się niedopuszczalna, gdyż takie "zajęcie zarobkowe" trudno uznać za "pracę zarobkową".

Użycie w treści art. 121e ust. 10 ustawy o Policji alternatywy rozłącznej powoduje, że wykonywanie "pracy zarobkowej" w trakcie zwolnienia stanowi samodzielną przesłankę wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z celem, przesądzającą o utracie prawa do uposażenia. Jeżeli więc policjant w tym czasie wykonuje "zajęcie zarobkowe", które nie jest "pracą zarobkową" oraz nie pozostaje w inny sposób niezgodne z celem zwolnienia, to utrata prawa do uposażenia może okazać się nieskuteczna. Rzecznik podkreślił przy tym, że prawo do uposażenia funkcjonariusza podlega ochronie i jego pozbawienie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach w sposób jednoznaczny spełniających przesłanki ustawowe. Jeżeli zatem ustawodawca na gruncie tej samej ustawy wyraźnie odróżnił oba pojęcia, to ewentualne doszukiwanie się "zajęcia zarobkowego" w "innych sposobach wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem" o których mowa w art. 121e ust. 10 ustawy o Policji jest nieuprawnione. W przeciwnym bowiem wypadku należałoby postawić interpretowanemu przepisowi zarzut naruszenia zasady określoności przepisów prawnych.

W świetle powyższego Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o odniesienie się do przedstawionych problemów.

 

Wystąpienie dołączone do tego dokumentu:

Data odpowiedzi:

Opis odpowiedzi:

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z 11 marca 2021 r. wyjaśnił, że komórki organizacyjne urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych i jednostki organizacyjne Obrony Cywilnej, Policji, SG, Państwowej Straży Pożarnej i SOP oraz związki zawodowe, funkcjonariusze, strażacy i pracownicy tych jednostek nie mogą uczestniczyć w żadnej działalności, w tym gospodarczej, jeżeli działalność ta mogłaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem. Odnosząc się kwestii ewidencjonowania zgód na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego, Sekretarz Stanu wyjaśnił, że z przekazanych przez służby informacji wynika, że są one ewidencjonowane. W nawiązaniu do zagadnienia rekomendacji zawartych w Raporcie z V Rundy Ewaluacyjnej GRECO dotyczącej Polski, wskazał zaś, iż zespół powołany do dokonania analizy tych wytycznych ocenił, że art. 62 ust. 1 ustawy o Policji w niedostateczny sposób normuje podejmowanie przez policjantów zajęcia zarobkowego poza służbą. Aktualnie w MSWiA trwają prace analityczne nad projektem zmian legislacyjnych we wskazanym obszarze. Odnosząc się do podniesionych w wystąpieniu RPO problemów interpretacyjnych związanych z zastosowaniem pojęcia „zajęcia zarobkowego”, o którym mowa w art. 62 ust. 1 ustawy o Policji oraz „pracy zarobkowej” w rozumieniu art. 121e ustawy o Policji, w opinii Ministerstwa bezspornym jest, że pojęcia te nie są tożsame. Resort podkreślił jednak, że nie prowadzi to do nierównego traktowania funkcjonariuszy ani nie świadczy o niespójności uregulowań odnoszących się do udzielania zgody na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą.