Sprawy generalne Rzecznika Praw Obywatelskich

Wystąpienie do Przewodniczącego Komisji Ustawodawczej Sejmu RP w sprawie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej.

Problematyka regulacji zawartych w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli oraz praw zagwarantowanych obywatelom w art. 118 ust. 2 Konstytucji jest przedmiotem analizy Rzecznika Praw Obywatelskich. Partycypacja obywateli w procesie stanowienia prawa pełni niezwykle istotną rolę w demokratycznym państwie prawa. Projekty ustaw tworzone przez obywateli stanowią szczególnego rodzaju mechanizm demokratyczny, który zasługuje na ochronę i powinien podlegać stałemu udoskonalaniu i kontroli. Efektywność udziału obywateli uzależniona jest w znacznym stopniu od zniesienia barier mogących blokować ścieżkę legislacyjną projektów pochodzących bezpośrednio od obywateli.

Tymczasem do Biura RPO nadal wpływają sygnały kierowane przez obywateli wskazujące na potrzebę zmiany istniejącej regulacji ustawowej. Jeden z istotnych postulatów dotyczy potrzeby zmiany przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, który nie przewiduje całkowitego wyłączenia zasady dyskontynuacji w stosunku do projektów obywatelskich. Przepis ten ogranicza stosowanie zasady dyskontynuacji jedynie do następnej kadencji Sejmu RP. Oznacza to, że projekty, które nie zostały rozpatrzone w trakcie kadencji, w której zostały złożone, lub w następnej, upadają, co miało miejsce dotychczas w przypadku 15 projektów. Istotne ograniczenie stanowi także fakt, że przytoczony przepis znajduje zastosowanie jedynie do projektów ustaw. Jeżeli kadencja Sejmu RP kończy się w chwili, w której projekt obywatelski został uchwalony jako ustawa i znajduje się na późniejszym etapie postępowania ustawodawczego, ustawa ta podlega w pełni zasadzie dyskontynuacji.

Zdaniem Rzecznika zasada dyskontynuacji, która stanowi co prawda utrwalony zwyczaj konstytucyjny, nie znajduje jednakże uzasadnienia w przypadku inicjatyw obywatelskich, których legitymacja nie jest zależna od kadencyjnego mandatu, a także z uwagi na bezsprzeczną wartość konstytucyjnego prawa określonego w art. 118 ust. 2 Konstytucji. Rzecznik od wielu lat wyraża w związku z tym poparcie dla postulatu zlikwidowania zasady dyskontynuacji w stosunku do projektów ustaw wnoszonych z inicjatywy obywatelskiej.

RPO zwrócił uwagę, że natura prawna zasady dyskontynuacji pozostaje niejasna. Nie zostało bowiem ostatecznie rozstrzygnięte czy stanowi ona zwyczaj konstytucyjny, czy też jest normą konstytucyjnego prawa zwyczajowego. Nie ulega jednakże wątpliwości, że wprowadzenie wyjątku od zasady dyskontynuacji w zakresie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej od początku bazowało na zamiarze istotnego wzmocnienia ochrony prawnej obywatelskiego projektu ustawy w toku procesu legislacyjnego. Projekt taki stanowi jeden z przejawów demokracji bezpośredniej, a co za tym idzie jako wartość jest szczególna. Bezsprzecznie, zniesienie zasady dyskontynuacji niesie za sobą ryzyko dezaktualizacji projektu, w sytuacji gdy będzie rozpatrywany po upływie długiego czasu, jednakże należy wskazać, iż wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli stanowi tak ważny instrument realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, że powinno być objęte szczególną ochroną ze strony państwa.

Mając powyższe na uwadze, Rzecznik zwrócił się do Przewodniczącego z prośbą o rozważenie ponownego podjęcia dyskusji w tej sprawie, uwzględnienie wskazanych wyżej uwag i rozważenie dokonania koniecznych zmian w prawie.