wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości i Administracji w sprawie nieprzyjmowania przez Straż Graniczną wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej od cudzoziemców przebywających w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców i osób przebywających poza tymi ośrodkami, na terenie całego kraju z dnia 2025-10-24.
wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości i Administracji w sprawie nieprzyjmowania przez Straż Graniczną wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej od cudzoziemców przebywających w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców i osób przebywających poza tymi ośrodkami, na terenie całego kraju.
Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi dotyczące praktyki Straży Granicznej polegającej na nieprzyjmowaniu wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej od cudzoziemców przebywających w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców, jak również od osób przebywających poza tymi ośrodkami na terenie całego kraju.
W ramach prowadzonych postępowań wyjaśniających ustalono, że Straż Graniczna nie przyjmuje wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP od cudzoziemców, co do których ustalono, że uprzednio dokonali oni nielegalnego przekroczenia granicy z terytorium Republiki Białorusi do Rzeczpospolitej Polskiej, w okresie obowiązywania czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, w którym województwie została złożona deklaracja o zamiarze złożenia takiego wniosku. Podstawą do przyjęcia tej rozszerzonej interpretacji ma być stanowisko Zastępcy Dyrektora Departamentu Spraw Międzynarodowych i Migracji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazane w dniu 4 lipca 2025 r. do Dyrektora Zarządu do Spraw Cudzoziemców Komendy Głównej Straży Granicznej, a następnie do placówek Straży Granicznej i do strzeżonych ośrodków dla cudzoziemców.
Zgodnie z powołanym stanowiskiem MSWiA, odmowa przyjęcia od cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie art. 33b ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powinna nastąpić w każdym przypadku, gdy właściwy organ Straży Granicznej posiada ustalenia na okoliczność nielegalnego przekroczenia granicy białorusko-polskiej przez tego cudzoziemca (nawet jeśli wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został przez niego złożony w innym województwie). Taką interpretację wprowadzonego czasowego ograniczenia przyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową należy uznać za zgodną z celem jakim kierował się ustawodawca wprowadzając możliwość czasowego ograniczenia przyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową, aby zapobiegać instrumentalizacji migracji.
Przyjęcie ww. wykładni omawianych przepisów oraz sposób, w jaki została ona sformułowana i przekazana organom Straży Granicznej budzi poważne zastrzeżenia Rzecznika. RPO wskazał, że art. 33a ust. 5-6 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony zawiera upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów, na podstawie którego może ona wprowadzić czasowe ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Rozporządzenie to ma określać m.in. odcinek granicy, na którym ma być stosowane to ograniczenie. Już w opinii dotyczącej projektu nowelizacji wprowadzającej ww. przepisy do ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony RPO podnosił, że tak sformułowane upoważnienie ustawowe dające Radzie Ministrów kompetencję do ograniczania konstytucyjnego prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową na terytorium RP w drodze rozporządzenia narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 56 ust. 2 Konstytucji RP (tj. zasadę wyłączności ustawy). W przepisach rangi ustawowej nie zostało określone m.in. terytorium, na jakim takie ograniczenie może zostać wprowadzone, pozostawiając w tym zakresie dowolność autorom rozporządzenia.
Obecnie organy Straży Granicznej przyjmują, iż odmowa przyjęcia od cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie art. 33b ust. 1 powinna nastąpić w każdym przypadku, gdy właściwy organ Straży Granicznej posiada ustalenia o nielegalnym przekroczeniu granicy białorusko-polskiej przez tego cudzoziemca, nawet jeśli wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został przez niego złożony w innym województwie. Taka wykładnia jeszcze bardziej rozszerza terytorialny zakres zastosowania omawianego ograniczenia z „granicy państwowej z Republiką Białorusi” (obszaru objętego zakresem działania placówek Straży Granicznej odpowiedzialnych za ochronę tego odcinka granicy) na terytorium całego kraju.
W opinii Rzecznika stosowanie takiej wykładni jest sprzeczne nie tylko z przepisami Konstytucji, ale także z samymi regulacjami dotyczącymi ograniczenia prawa do składania wniosków o ochronę międzynarodową na terytorium RP znajdującymi się w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zgodnie z art. 33b ust. 1 ww. ustawy „w okresie obowiązywania czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej organ Straży Granicznej nie przyjmuje wniosku cudzoziemca o udzielenie takiej ochrony na odcinku granicy, na którym jest stosowane to ograniczenie”. Według Rzecznika należy więc uznać, że odmawianie przyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej przez organy Straży Granicznej, których terytorialny zakres działania nie obejmuje granicy z Republiką Białorusi jest niezgodne z ustawą.
Rzecznika ocenił, że zobowiązanie przez MSWiA Straży Granicznej do stosowania powyższej interpretacji stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 33a ust. 5-6 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony.
Zgodnie z art. 33a ust. 6 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony „Rada Ministrów, w rozporządzeniu […] określa […] okres obowiązywania czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz odcinek granicy, na którym jest ono stosowane”. Oznacza to więc, że – po pierwsze – kompetencję do określania terytorialnego zakresu stosowania ww. ograniczenia ma Rada Ministrów, nie zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległe mu jednostki organizacyjne. Po drugie – określenie terytorialnego zakresu stosowania ww. ograniczenia ma nastąpić w rozporządzeniu Rady Ministrów, tj. akcie prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś za pośrednictwem stanowiska jednostki organizacyjnej MSWiA. Po trzecie – z art. 33a ust. 4 oraz 6 wynika, iż Rada Ministrów ma kompetencję do wprowadzenia ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej „na odcinku granicy”. Według RPO wątpliwe jest więc (szczególnie w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji), aby na podstawie upoważnienia ustawowego dopuszczalne było wprowadzenie takiego ograniczenia na terytorium całego państwa.
Rzecznik podkreślił, że zgodnie z art. 33b ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony regulacje dotyczące ograniczenia prawa do składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej miały zastosowanie po zrealizowaniu się przesłanki „czasu” („w okresie obowiązywania czasowego ograniczenia”) oraz przesłanki „terytorium” („na odcinku granicy, na którym jest stosowane to ograniczenie”). Obecnie stosowana interpretacja opiera zastosowanie tych regulacji na spełnieniu przesłanki podmiotowej – przepisy są skuteczne co do wszystkich osób, co do których właściwy organ Straży Granicznej posiada ustalenia dotyczące nielegalnego przekroczenia przez nie granicy białorusko-polskiej. Takie rozumienie omawianych regulacji stanowi w ocenie Rzecznika modyfikację treści obowiązujących norm ustawowych dokonaną bez nowelizacji przepisów zgodnie z Konstytucją, tj. przez organ ustawodawczy. W przekonaniu RPO to działanie godzi w art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Rzecznik zwrócił także uwagę na praktykę, w ramach której wykładnia przepisów powszechnie obowiązujących i ograniczających konstytucyjne prawa jest określana w drodze stanowiska przekazywanego przez jednostkę organizacyjną Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji podległej mu Straży Granicznej. Takie stanowisko nie jest aktem prawnie wiążącym na poziomie powszechnie obowiązującym w związku z czym w demokratycznym państwie prawnym nie może ograniczać realizacji konstytucyjnych praw jednostek.
Rzecznik zwrócił się z prośbą o podjęcie działań zmierzających do niezwłocznego dostosowania praktyki realizowanej przez Straż Graniczną w zakresie stosowania przepisów dotyczących czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do obowiązującego stanu prawnego.
Aktualne pozostaje stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazane w odpowiedzi na wspólne wystąpienie Pana Rzecznika i Rzecznika Praw Dziecka z dnia 5 sierpnia 2025 r.3 Zgodnie z nim. W ocenie Resortu niewystarczające byłoby stosowanie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w sposób pozwalający na wyłączenie spod tego ograniczenia osób nielegalnie przekraczających odcinek granicy państwowej, na której występuje instrumentalizacja zaraz po jej przekroczeniu – z punktu widzenia realizacji celu wprowadzonego ograniczenia, jakimi są ochrona bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego oraz zniwelowanie okoliczności, w których zjawisko instrumentalizacji może być podtrzymywane. Okolicznością taką jest przede wszystkim możliwość złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, która to czynność legalizuje pobyt na terytorium RP i zasadniczo umożliwia dalszą migrację do innych Państw Członkowskich Unii Europejskiej.
Zdaniem Ministra SWiA przedmiotowe ograniczenie powinno mieć charakter bezwzględny z wyjątkiem cudzoziemców uwzględnionych przez ustawodawcę w grupach wrażliwych (art. 33b ust. 2 ustawy), w przypadku których brak objęcia szczególną ochroną skutkowałby zagrożeniem ich zdrowia i życia.
Odnośnie do wątpliwości w sprawie korespondencji MSWiA do Straży Granicznej dotyczącej interpretacji przedmiotowego ograniczenia Podsekretarz poinformował, że interpretacja przepisów przekazana przez MSWiA do Straży Granicznej nie stanowiła aktu wiążącego w sensie formalnym, lecz miała jedynie charakter wyjaśniający i koordynacyjny, niezbędny do prawidłowego realizowania zadań przez formację współdziałającą z Ministerstwem SWiA. Przekazana interpretacja miała charakter informacyjny poprzez wskazanie, w jakich okolicznościach ma zastosowanie przedmiotowe ograniczenie.
Podsekretarz zapewniła, że organy Straży Granicznej realizują swoje zadania samodzielnie, zgodnie z wewnętrznymi procedurami, z poszanowaniem prawa krajowego i międzynarodowego, w tym regulacji dotyczących ochrony cudzoziemców należących do grup szczególnie wrażliwych oraz małoletnich. Każdy przypadek jest rozpatrywany przez organ Straży Granicznej indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, a wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej od osób spełniających ustawowe przesłanki są przyjmowane niezależnie od obowiązywania ograniczeń.